Public Private Partnership
Från Rilpedia
Public Private Partnership (PPP), (svenska: Offentlig-privat samverkan, OPS), begrepp inom offentlig upphandling som betecknar en form av upphandling där ett privat företag eller konsortium tilldelas ett uppdrag att finansiera, bygga och under en längre tid driva en offentlig nyttighet, vanligen ett sjukhus, en motorväg eller någon annan liknande infrastrukturinvestering.
Innehåll |
Huvuddrag
Investeringar inom svensk infrastruktur har traditionellt gjorts med anslagsfinansiering över statsbudgeten där den offentliga sektorn handlar upp en entreprenör på utförandeentreprenad. Det innebär höga utgifter under byggtiden och därefter tillkommer enbart drifts- och underhållskostnader medan nyttan av investeringen finns under åtskilliga decennier. Detta har i många fall medfört att samhällsnyttiga projekt fått skjutas på framtiden då den initiala investeringen inte fått plats i statens budget. Anslagsfinansieringen ger också risk för ryckighet då beslut för anslag tas för ett år i taget. Kostnadsöverskridanden och förseningar har ofta karakteriserat stora infrastrukturinvesteringar upphandlade på traditionellt sätt.
Några projekt har finansierats med statlig upplåning via ett särskilt statligt bolag. Öresundsbron och Botniabanan har till exempel finaniserats så. För Öresundsbron betalas lånen av helt med brukaravgifter, i första hand av vägfordon. För Botniabanan betalar staten stöd till det statliga bolaget under lång tid så det kan betala av lånet. Denna finansieringsform har nackdelen att den ökar på statsskulden. Moderna nationalekonomiska principer innebär undvikande av allt för mycket statsskuld. Bland annat EU:s konvergenskriterier.
Public Private Partnership (PPP) är en upphandlingsform för stora infrastrukturprojekt som används i ett flertal länder, delvis som ett sätt att skapa utrymme för angelägna investeringar. Vid PPP tillhandahåller privata företag finansiering för infrastrukturprojektet som en del av sitt åtagande. Den offentliga beställaren betalar under drifttiden en årlig ersättning, alternativt att det privata företaget får rätt att ta ut brukaravgifter. Statens utgifter sprids över projektets livslängd och ger en mindre punktbelastning på statsbudgeten samt medför att prioriterade projekt kan genomföras tidigare. PPP skall dock inte ses främst som en finansieringsmetod, utan som en upphandlingsmodell för att uppnå högre effektivitet och kvalitet samt sänkta kostnader för en offentlig tjänst, och inte minst möjliggöra ett tidigare genomförande av prioriterade investeringar. Betalningen sker sedan under den tid man använder anläggningen och på så sätt sprids den offentliga sektorns utgifter över projektets ekonomiska livslängd.
PPP förekommer i många olika varianter men i grunden handlar det om ett samarbete mellan offentlig och privat sektor där den privata sektorn tillhandahåller en offentlig tjänst. Modellen är baserad på att den offentliga sektorn handlar upp en fungerande tjänst snarare än bara en fysisk anläggning där den privata sektorn tar helhetsansvar för projektering, finansiering, byggande, drift och underhåll under ett långsiktigt åtagande om normalt 20-30 år. Privata sektorn investerar kapital som riskeras i projektet och får ersättning under driftperioden först när tjänsten hålls tillgänglig för nyttjande. Ersättningen är ofta baserad på tillgänglighet och presterad kvalitetsnivå. Projektet lämnas vanligtvis över till den offentliga sektorn vid avtalstidens slut utan extra betalning och till i förväg fastställd standard.
Syftet är att uppnå mer värde för pengarna genom partnerskap mellan offentliga och privata sektorn där varje part ansvarar för det den kan bäst. Den offentliga sektorn ansvarar för att definiera investeringsprioriteringar, vilken nytta som ska levereras och det övergripande investeringsbehovet inom samhället. Den privata sektorn väljer design, material, byggmetoder och underhållssystem med livscykelfokus med syfte att ge den lägsta långsiktiga kostnaden för att tillhandahålla den valda nyttan. Partnerskap är centralt i PPP-modellen. Det är viktigt att uppnå verkligt samarbete med förtroende och öppenhet mellan alla parter, internt såväl som externt. Alla parter måste jobba mot ett gemensamt mål med projektets bästa i fokus.
Med en PPP-lösning kan prioriterade investeringar i vägar och järnvägar tidigareläggas, samt en effektivare användning av offentliga resurser uppnås genom lägre kostnader och mer värde för pengarna för staten och användarna. Utförandet av infrastrukturprojekt med driftsansvar för en lång tidsperiod skapar också incitament till nytänkande hos den privata utföraren. Staten kan dra nytta av den privata aktörens kommersiella kompetens och tekniska förmåga i syfte att uppnå optimala lösningar och god kvalitet för hela avtalsperioden. En av de viktigaste komponenterna i PPP-projekt är att de genomförs med livscykelperspektiv. Eftersom projektet omfattar en lång period bygger modellen in ett långsiktigt incitament till effektivare resursutnyttjande.
Grundläggande struktur
Enligt modellen ger den statliga myndigheten uppdraget åt ett privat projektbolag oftast med flera delägare, att tillhandahålla en fungerande infrastrukturtjänst under ett långsiktigt åtagande med helhetsansvar för projektering, finansiering, byggande, drift och underhåll.
Privata företag bildar tillsammans ett projektbolag vilken är den part som ingår alla avtal för att genomföra projektet. Projektbolaget ingår projektavtalet med myndigheten, arrangerar finansieringen, handlar upp byggande och leveranser samt drift och underhåll. Ägarna till projektbolaget tillför riskkapital, normalt 5-25% av erforderligt kapital, medan resterande 75-95% tas upp som lån från banker och finansiella institutioner. Ett avtal ingås med en byggentreprenör för att leverera anläggningen under ett totalentreprenadsåtagande, liksom ett drift- och underhållsavtal med ett företag för att sköta drift och underhåll av anläggningen under avtalsperioden.
Projektbolaget får ofta ersättning från myndigheten baserad främst på att tjänsten hålls tillgänglig för nyttjarna, alternativt i form av brukaravgifter från slutanvändarna. Anläggningen överlämnas normalt till myndigheten vid avtalsperiodens slut utan extra betalning enligt fastställda kvalitetskrav.
För- och nackdelar med PPP
PPP stimulerar den privata sektorn att ta ett större ansvar för helheten och skapa ökad nytta för användarna genom att ge en bättre service och mer värde för pengarna. Några väsentliga fördelar som ofta uppnås inkluderar:
- Spara pengar genom lägre livscykelkostnad. Genom funktionskrav och långsiktigt helhetsansvar ges incitament, och frihet, för kvalitet och fokus på kostnaderna under projektets hela livscykel. En större investering i initialskedet kan betala sig genom besparingar under driftsperioden.
- Tidigare genomförande. Genom att privat kapital tillförs utifrån och det faktum att betalningarna sprids ut under hela driftsperioden, möjliggörs tidigare igångsättande av prioriterade projekt med samhällsekonomiska vinster som skapar tillväxt och ökad säkerhet. Privatfinansiering är också ett starkt incitament för ett effektivt genomförande då de privata företagen riskerar sitt eget kapital om projektet försenas eller om driften blir eftersatt.
- Kortare byggtid. Möjligheten att bättre optimera processen projektering – byggande – drift och underhåll genom helhetsåtagande, tillsammans med drivkraften att få tidigare intäkter genom tidigare tillhandahållande av nytta, ger förutsättningar för ett effektivt projektgenomförande.
- Förutsägbarhet. Färdigställandetid och kostnader för hela avtalsperioden är kända från början och under projektbolagets ansvar vilket ger framtida förutsägbarhet och en bättre kontroll över projektets kostnader.
- Garanterad framtida kvalitets- och servicenivå. Projektbolaget måste hela tiden leverera hög kvalitet och servicenivå för att erhålla full ersättning. Genom att ingå ett PPP-kontrakt säkerställs det att anläggningen långsiktigt underhålls och levererar nytta.
- Överföring av risker från offentlig till privat sektor. En tydlig fördelning av ansvar och risker, där risker bärs av den part som bäst och billigast kan hantera dem är en nyckel till ett effektivt projektgenomförande. En tydligare riskfördelning ger en bättre kontroll på kostnader och tider, men också att man i möjligaste mån undviker extraräkningar vilka ofta utgör en stor kostnad i traditionellt upphandlade infrastrukturprojekt.
- Ingen statsskuld. Om staten inte kan lämna anslag för stora strategiska byggen utan lånar pengarna blir det en statsskuld, någon man enligt moderna principer ska undvika för mycket av. Det gäller även om ett statligt bolag lånar pengarna med statsgaranti såsom för Öresundsbron och Botniabanan. Men om man uppdrar åt ett privat bolag att finansiera bygget utan statsgaranti blir det ingen statsskuld. Det blir i och för sig en minst lika stor kostnad ändå som inte är en ränta men ändå pengar.
- Till listan kan också läggas att PPP kan bidra till utveckling i byggbranschen genom ökade incitament till kreativa lösningar samt att möjligheter till investeringar skapas inom Sverige. Staten får också en jämnare fördelning av kostnaderna över projektens livslängd.
Alla upphandlingsformer har sina för- och nackdelar.
- Ett argument som motståndare för fram mot PPP-modellen är att den kommande generationen får betala för dagens investeringar. Att framtida generationer får vara med och betala är riktigt, men de drar ju samtidigt också nytta av investeringen i framtiden. Förutsatt att projekten är samhällsekonomiskt lönsamma är det positivt om de kan realiseras så tidigt som möjligt.
- Det påpekas också att kostnaderna för upphandlingsprocessen blir högre med PPP. En ökad standardisering av processer och kontrakt samt ökad erfarenhet hos parterna bidrar till att upphandlingskostnaderna kan minska. Det är också av vikt att välja projekt av tillräcklig storlek så att inte dessa kostnader blir oproportionerligt höga.
- PPP-modellen kritiseras ofta för att finansieringskostnaden är högre än för statligt finansierade projekt. Det stämmer att privata företag får låna till högre ränta än staten, plus att företag har avkastningskrav till ägarna. Om man kan uppnå en snabbare byggprocess och därmed kortare kapitalbindningstid med PPP, kan en lägre total finansieringskostnad för projektet uppnås. Dessutom är den privata finansieringen mer heltäckande och innehåller bland annat riskpremier för att täcka risker för till exempel tids- och kostnadsöverskridanden. Med en statlig finansiering ligger dessa risker kvar hos staten, och syns därför inte i det enskilda projektet. Staten har också administrationskostnader och uppläggningsavgifter för lånen, kostnader som sällan synliggörs och ofta glöms bort i diskussionen. PPP utan finansiering är möjlig men ger mindre risköverföring, minskat incitament och är mindre tydligt. Genom räntekostnaden tydliggörs också tidsvärdet på investerade pengar som gör det viktigt att använda pengarna optimalt över tiden. Det är inte en låg finansieringskostnad i sig som är det slutliga målet med PPP, finansieringen är en av de ingående komponenterna i ett helhetskoncept för att uppnå så låg totalkostnad som möjligt.(Inte neutral text, bara fördelar, även med nackdelarna)
Ersättningsmodeller
Betalning till projektbolaget sker i vissa fall direkt från slutkund, till exempel i fallet tullvägskoncession, men ofta i form av en tillgänglighetsbetalning från myndigheten. Projektbolagets intäkter kan i varierande grad vara beroende av trafikrisk. Med trafikrisk avses betalningarnas beroende av trafikanters utnyttjandegrad av vägen eller järnvägen. För vägprojekt som exempel, kan ersättningen till projektbolaget normalt utformas enligt tre huvudprinciper: • Tillgänglighetsavgift - PPP-bolaget får ersättning baserad på att vägen är tillgänglig för trafik till avtalad kvalitet och tar inte trafikrisk. • Skuggtullar - PPP-bolaget får ersättning från myndigheten baserad på trafikvolym. • Direkt vägtull - PPP-bolaget får sin ersättning direkt från användarna genom vägtullar och tar risk på trafikvolym.
Initialt genomfördes många PPP-projekt, såväl inom väg- som järnvägssektorn, med viss trafikrisk på projektbolaget. På senare tid har man dock i de flesta fall övergått till en mer tillgänglighetsbaserad ersättning där projektbolaget inte tar risk beroende på hur många som trafikerar vägen eller järnvägen. En lösning med trafikrisk innebär en väsentligt högre risk på projektbolaget och därmed också en högre finansieringskostnad. Den begränsar också myndigheternas möjligheter att styra användare mellan olika trafikslag eller vägval, samt att, i vägfallet, kritik kan framföras på miljömässig grund i och med att projektbolaget tjänar mer på ökad trafik och därmed har incitament att öka biltrafiken.
Riskfördelning
En effektiv riskanalys och en optimal riskfördelning mellan beställare och projektbolag är av stor betydelse där risken placeras hos den part som bäst och till lägsta kostnad kan hantera den. Projektbolaget förutsätts bära risker förenade med byggande, drift, underhåll och finansiering medan staten bär risker relaterade till myndighetsutövning såsom tillstånd, lagstiftningar och marklösen. Traditionell upphandling erbjuder sämre förutsättningar för beställaren att få en stabil och hållbar bild av projektets kostnader över tiden, då beställaren i stor utsträckning står för risker gällande kostnaden för byggande, drift, underhåll och reinvestering. Beställaren står då även för risker förenade med projektets finansiering. En PPP-lösning gör statens utgifter betydligt mer förutsägbara. Det ska noteras att PPP inte handlar om att föra över alla risker på den privata sektorn. En balanserad riskfördelning är en nyckel för ett framgångsrikt projekt. Överdriven risköverföring, på endera parten, ger bara upphov till fördyringar av projektet.
Val av projekt
Projekt som väljs för PPP-genomförande ska vara samhällsekonomiskt lönsamma och prioriterade av staten. De skall vara lämpade för PPP-lösning, vara väl avgränsade och medge ett totalansvar för såväl byggande som drift och underhåll. Projekten skall också vara tillräckligt stora för att inte transaktionskostnaderna ska bli oproportionerligt höga. Jämförelsekostnad, en beräknad kostnad för ett traditionellt genomförande av ett projekt, kan användas för att bedöma om PPP-genomförande av ett projekt beräknas ge mer värde för pengarna än ett traditionellt utförande. Projekten bör medge en avtalstid av sådan längd, 20–30 år, att ordentligt livscykelfokus kan uppnås. De ska också kunna definieras väl och vara relativt stabila i den meningen att de inte ska kräva för mycket ändringar under avtalstiden. Kanske allra viktigast är att projektet har långsiktigt politiskt stöd, gärna över partigränser för att undvika problem mellan mandatperioder.
Erfarenheter från projekt genomförda enligt PPP
PPP-modellen har använts i ett antal länder, bland annat Storbritannien, Finland och Norge, med goda erfarenheter. Uppföljningsstudier från framförallt Storbritannien visar på besparingar i storleksordningen 15-20% för PPP jämfört med om projekten upphandlats traditionellt. Stora samhällsekonomiska vinster har dessutom gjorts genom tidigareläggning av prioriterade projekt och genom minskade kostnader. Erfarenheter från Finland pekar i samma riktning. I Sverige vill regeringen inte använda denna modell, inte heller den borgerliga regeringen, eftersom man anser att kostnaden blir högre, och för att statlig lånefinansiering har använts istället.
Motorvägsprojekt i Finland: Helsingfors-Lahti (Riksväg 4) och Muurla-Lohja (Riksväg 1)
I Finland byggdes det första privatfinansierade större vägprojektet i Norden då vägen mellan Järvenpää, norr om Helsingfors, och Lahti byggdes ut till motorväg. Utbyggnaden bedömdes som samhällsekonomiskt mycket lönsam men rymdes inte i det ordinarie budgetanslaget. Trycket var också starkt att snarast förbättra trafiksäkerheten och framkomligheten på denna vägsträcka. Projektet innefattade utbyggnad av 69 km väg till motorväg inklusive 88 broar. Ersättningsformen utgörs av skuggtullar där projektbolagets betalning till en viss del påverkas av trafikmängd, med en överenskommen maximinivå, men innehåller också krav på tillgänglighet och kvalitet. Utbyggnaden påbörjades 1997 och var färdigställd 1999, ett år före kontraktstidplan. Projektbolaget ansvarar för vägen till år 2012 då den ska överlämnas till det finska vägverket (Finnra). Avgörande vid upphandlingen var att priset för vägtjänsten under hela kontraktsperioden skulle vara lägre än det bedömda jämförelsepriset för en traditionell upphandling. Vinnande anbud i PPP-upphandlingen var ca 15 % lägre än detta jämförelsepris.
Vidare har Finnra deklarerat att användandet av alternativ finansiering genom PPP vid utbyggnaden av motorväg mellan Lahti – Helsingfors inneburit att vägen har kunnat öppnas för trafik minst fem år tidigare än med traditionell anslagsfinansiering. Den samhällsekonomiska effekten av en tidigareläggning har av Finnra uppskattats till ca 11-20 MEUR per år i minskade olycks-, miljö- och tidskostnader, vilket för de fem årens tidigareläggning av detta projekt skulle motsvara runt 700 MSEK.
För framtida projekt har det finska vägverket rekommenderat att leverantören ges större frihet att utveckla nya idéer och att avtalsperioden görs längre för att uppnå ett större livscykelfokus.
I Finland har man handlat upp ytterligare ett vägprojekt enligt PPP-modell, sträckan Muurla-Lohja på E18 mellan Helsingfors och Åbo. Projektet inkluderar 51 km ny motorväg, bygget påbörjades hösten 2005 och vägen togs i drift under slutet av 2008. Denna gång valde man en tillgänglighetsbaserad ersättningsmodell och en längre avtalstid som sträcker sig fram till år 2029. Det vinnande anbudet innehöll ett byggpris på ca 300 MEUR vilket väsentligen underskred Finnras bedömning på drygt 360 MEUR för ett konventionellt genomförande. Genomförandet enligt PPP-modell medförde också att byggtiden, enligt Finnras bedömning, kortades med två till tre år jämfört med om det handlats upp traditionellt. Utöver detta kunde projektet genomföras ett par år tidigare på grund av att budgetmedel saknas för ett traditionellt genomförande under de närmaste åren. Finnra hävdar att kostnaderna för avtalsperioden blir avsevärt lägre än med den bästa konventionella modellen. Därtill kommer stora besparingar för väganvändarna, tack vare att vägen kunnat öppnas för trafik tidigare.
E39 Klett-Bårdshaug, Norge
I Norge fattade Stortinget beslut om att genomföra tre vägprojekt enligt OPS (offentligt privat samarbete) för att utvärdera upphandlingsformen. OPS E39 Klett-Bårdshaug (söder om Trondheim) var först ut och är nu färdigbyggd samt öppnad för trafik två månader före kontrakterad tidpunkt. I Norge var inte kapitalbrist drivkraften för alternativt genomförande genom PPP, utan målet var att uppnå ökad effektivitet.
Projektbolaget ansvarar för finansiering, projektering och byggande samt drift och underhåll. Totalt byggdes 22 km ny väg inklusive 10 km tunnlar och 12 broar. På denna väg tas bompengar (vägtullar) in av ett offentligt ägt ”bomselskap” med start år 2002 och maximalt 15 år framåt. Därvid erhålls medel som täcker en del av projektets kostnader. Projektbolagets intäkter utgörs däremot av en tillgänglighetsersättning, som inte är baserad på antal fordon på vägen, utan på vägens tillgänglighet, och drift- och underhållsstandard, samt viss reglering för ökad säkerhet och för extraordinär trafikbelastning. Byggarbetena startade 2003 och vägen öppnade för trafik vid halvårsskiftet 2005, vilket var två månader före kontraktstidplan och väsentligt tidigare än Vegdirektoratets ursprungliga bedömning. Projektbolaget skall stå för drift och underhåll i 25 år varefter vägen år 2030 lämnas över till Vegdirektoratet.
Ett viktigt mål för Vegdirektoratet är att trafiksäkerheten ska vara så god som möjligt. Därför kan projektbolaget få en bonusbetalning för säkerhet som är relaterad till antal olyckor på vägen och dess art i jämförelse med en genomsnittlig motsvarande väg. Om den faktiska trafiken väsentligt överskrider den av Vegdirektoratet framtagna trafikprognosen har projektbolaget rätt till betalning för ökad trafikmängd för att täcka ökat underhållsbehov på vägen.
Förutom tidsbesparingen menar Vegdirektoratet att man även sparade pengar genom att genomföra projektet som ett PPP-projekt. Dock finns ännu inga officiella beräkningar gjorda på detta, en utvärdering skall göras när de tre vägprojekten i detta paket är genomförda.
En detalj från detta projekt var att man hade en sträcka med en brant bergskärning där det privata bolaget istället valde att förlänga en tunnel 400 m utan någon extra kostnad för Vegdirektoratet. Detta innebar en dyrare investering men gjordes för att minska risken för ras i syfte att optimera livscykelkostnaderna genom bättre tillgänglighet, minskat underhållsbehov och inte minst en högre säkerhet för trafikanterna. Detta illustrerar en typisk effekt av livscykeltänkandet där det privata bolaget tog en högre initialinvestering för att uppnå en lägre total kostnad över projektets livscykel.
Arlandabanan
En variant av PPP-upphandling har använts i Sverige vid upphandling av Arlandabanan förbi Arlanda Flygplats. Projektet inbegriper utbyggnad och drift av 20 km dubbelspårig järnväg från Rosersberg via Arlanda flygplats till Odensala inklusive stationer under Arlanda flygplats, ombyggnad av Stockholm Central samt införskaffande av tågen för flygpendeltrafiken. Det vinnande konsortiet bildade projektbolaget A-Train AB med ansvar för att projektera, finansiera och bygga Arlandabanan. Bolaget fick ansvar för drift och underhåll av banan inklusive reinvestering men även för flygpendeltrafiken mellan Stockholm C och Arlanda under en koncessionstid om 45 år. Projektet är det enda större infrastrukturprojektet i Sverige i modern tid som genomförts med projektfinansiering och privata aktörer. Den privata sektorn deltar i utformning, byggande och drift samt finansiering av anläggningen. Staten har dock lämnat bidrag till delar av byggandet samt ställt ett villkorslån till projektbolagets förfogande. Arlandabanan skiljer sig från de numera vanligaste PPP-modellerna i och med att även trafikrisken lagts på det privata projektbolaget.
Genomförandet av Arlandabanan enligt en modell liknande PPP gav ett flertal positiva erfarenheter såsom; möjliggörande av ett tidigare genomförande av projektet, fast pris, genomfört i tid, tydlig riskfördelning mellan parterna samt en rimlig kostnad för finansiering.
En nackdel som framförts med upplägget av Arlandabanan-projektet är att det inte finns något incitament för operatören att aktivt samverka med annan spårtrafik för att därigenom öka det totala tågresandet. Orsaken till detta går bland annat att finna i avtalskonstruktionen. Denna typ av problem hänger således ihop med vilka förutsättningar man avtalar om. Ett väl genomtänkt avtal ger väl fungerande trafik och en win-win situation för alla parter. Å andra sidan går det mycket trafik på Arlandabanan idag, även andra operatörer, och operatören har incitament från passageraravgifter att öka den.
Förbättringspotential kan finnas i användandet av en tillgänglighetsbaserad ersättningsform istället för med full trafik- och prissättningsrisk. Detta skulle ge myndigheterna kontroll över prissättningen och möjlighet att styra resenärer mellan olika trafikslag, exempelvis styra över fler från buss och taxi till järnväg. Det finns nu stora möjligheter att ta del av kunskap från andra genomförda PPP-projekt då en hel del har hänt sedan Arlandabanan genomfördes.
Anledniningen till att Arlandabanan valts är att den bedömts kunna bli företagsekonomisk lönsam inklusive byggkostnader, vilket aldrig annars gäller järnvägar. Det beror på att man kan få flygresenärerna (mest affärsresenärer) att betala ganska mycket (220 kr för tåget Arlanda-Stockholm och 75 kr bara för att få stiga på/av andra tåg år 2009). Det finns kritik mot priserna som anses höga. Operatören bestämmer dessa själv, men det finns konkurrens från bil och buss som begränsar hur mycket de kan vara. Normalt får staten i slutändan betala de högre kostnaderna med PPP, men i detta fall resenärerna.
Nya Karolinska Solna
Byggandet av ett nytt universitetssjukhus i Stockholm. Projektet genomförs med OPS, där investeringskostnaden får vara högst 14,1 miljarder kronor inklusive byggnation, projektering, kreditkostnader mm. I summan ingår inte verksamhetens utrustning. (2007 års penningvärde). Byggstart planeras till 2010, och invigning till december 2015.
