Regionplanering
Från Rilpedia
'Regionplanering' avser fysisk planering eller med en vidare innebörd social och ekonomisk planering som avser större geografiska områden, oftast funktionella eller administrativa stadsregioner. En tidig förespråkare för regionplanering var skotten Patrick Geddes, som i sin bok Cities in Evolution (1915) förespråkade regionala undersökningar som grund för hur städerna skulle kunna utvecklas. Funktionalisternas internationella organisation CIAM (Congrès Internationaux d´Architecture Moderne) slog fast 1933 i sin stadsbyggnadsdeklaration, Aténchartan, att ”stad och landsbygd växer samman som delar av samma regionala enhet. Varje stad är en del av en geografisk, social, kulturell och politisk enhet – region – på vilken deras utveckling vilar. Städer och storstäder kan inte studeras skilt från den omgivande regionen”. En ytterligare inspiratör var den amerikanske sociologen Lewis Mumford, som 1923 var med och grundade Regional Planning Association of America
Några tidiga och internationellt uppmärksammade regionplaner är regionplanen för New York State, utarbetad av Henry Wright 1926, Greater London Plan från 1944, under ledning av Sir Patrick Abercrombie och Skitseforslag till Egnsplan for Stor-København, den så kallade ”fingerplanen” från 1947.
I Sverige introducerades regionplaneringen i lagstiftningen med 1947 års byggnadslag, men informella regionplaner hade redan tidigare utarbetats i Stockholm på 1930-talet och i Göteborg på 1940-talet. Under 1950- och 1960-talen bedrevs regionplanering på många håll i Sverige, men genom kommunreformerna i början på 1970-talet bortföll i många fall behovet av regionplanering, eftersom de nya storkommunerna oftast täckte hela den funktionella regionens yta. Endast i storstadsregionerna fortsatte i olika former regionplanering att bedrivas. Genom regionförstoringen har sedan 1990-talet behovet av regional utvecklingsplanering åter kommit i fokus i stora delar av landet.
Regionplanering enligt PBL
Regionplanering grundar sig i Sverige på de regler om regionplaneorgan och regionplan som anges i Plan- och bygglagen (PBL). Vid sidan om den lagreglerade fysiska planeringen tillkommer den regionala utvecklingsplaneringen i stor utsträckning vid sidan av de fasta regelsystemen, inte minst efter EU-inträdet. Den regionala planeringen befinner sig i stark utveckling men även de regler som finns för den fysiska planeringen är i förändring.
Det svenska plansystemet
Förändringar i användningen av mark och vatten ska föregås av planering. Plansystemet är i Sverige hierarkiskt, men inte på ett sådant sätt att den översiktliga planeringen är styrande för detaljplaneringen, utan endast vägledande. I det svenska plansystemet har kommunerna en internationellt sett unikt stark ställning. Kommunerna har planmonopol och plansystemet är i huvudsak utformat för primärkommunerna. Regelsystemet för den fysiska planeringen i Sverige har i stort legat fast sedan Plan- och bygglagen (PBL) infördes 1987.
Enligt PBL ska alla kommuner ha en aktuell översiktsplan som omfattar hela kommunens yta. Kravet på att den ska hållas aktuell innebär att kommunfullmäktige under varje mandatperiod måste ta ställning till aktualiteten. De kommunala översiktsplanerna ska bland annat visa grunddragen i markanvändningen och hänsyn ska tas till förhållanden i angränsande kommuner.
Regionplaneorgan
Om frågor som gäller användningen av mark- och vattenområden som angår flera kommuner behöver utredas gemensamt eller om flera kommuners översiktliga planering behöver samordnas, får regeringen enligt PBL 7 kap. utse ett regionplaneorgan, som ska ha hand om denna verksamhet. Ett regionplaneorgan får dock inte utses om berörda kommuner mera allmänt motsätter sig detta. Göteborgsregionens kommunalförbund är det enda regionplaneorgan som hittills har tillkommit enligt grundregeln.
För Stockholms län finns en speciallagstiftning som anger att det är Stockholms läns landsting som är regionplaneorgan. Bakgrunden till detta är att landstinget sedan 1970-talets början redan ansvarade för dessa frågor när PBL infördes. Några fler regionplaneorgan än dessa två finns inte i landet. Före Region Skånes tillkomst fanns Sydvästra Skånes Kommunalförbund med regionala samordningsuppgifter men inte heller SSK blev formellt ett regionplaneorgan enligt PBL.
Vid sidan om den fysiska planeringen finns också behov av planering för regional utveckling. Länsstyrelserna har sedan länge haft ansvaret för detta. I många län har dock utvecklingsfrågorna på senare tid förts över på ett regionalt självstyrelseorgan.
I Stockholmsregionen bedriver landstinget regional utvecklingsplanering, dock utan formellt mandat. Regionplaneorganet utreder således regionala frågor och svarar för den regionala samordningen, men ska också bevaka regionala frågor och lämna underlag för kommuners och statliga myndigheters planering. Regionplaneorganet kan också upprätta en regionplan, som är en översiktlig plan som omfattar flera kommuner. Där det saknas regionplaneorgan ligger det på länsstyrelsen att ansvara för att tillhandahålla regionalt planeringsunderlag och att den regionala samordningen kommer till stånd i kommunernas översikts- och detaljplanering.
Regionala och mellankommunala frågor
Ibland likställer man i planeringen begreppen regionala frågor och mellankommunala frågor, ibland görs en viss distinktion mellan dem. Begreppet mellankommunala frågor infördes i PBL 1987 och används endast i dessa sammanhang. Begreppet regionalt eller regionala frågor används däremot i många sammanhang, även vid sidan om den fysiska planeringen. Kommunerna ska enligt PBL i sin planering ta hänsyn till förhållanden i angränsande kommuner. Brister i den mellankommunala samordningen är en möjlig grund för länsstyrelsen att ingripa i den kommunala planeringen och överpröva en antagen detaljplan. Det kan gälla en fråga som berör endast ett fåtal kommuner, kanske endast två.
Med regionala frågor avses i planeringssammanhang oftast frågor som berör regionen som helhet, eller åtminstone en stor del av den. Regionala frågor är med detta synsätt alltid mellankommunala medan det omvända inte alltid gäller.
Regional samordning och regional samverkan
Grunden för regionplaneringen är att det finns ett behov av regional samordning. Många gånger talar man också om regional samverkan. Det finns skillnader mellan begreppen. Enligt PBL ska länsstyrelsen under samrådet verka för att sådana frågor om användningen av mark- och vattenområden som angår två eller flera kommuner samordnas på ett lämpligt sätt och om detta inte skett pröva kommunens beslut. Där regionplaneorgan finns har detta på motsvarande sätt ansvar för att samordna flera kommuners översiktliga planering. Kommunerna ska i sin planläggning ta hänsyn till förhållandena i angränsande kommuner, men ansvarar inte för samordningen. Regeringen ansåg 1994 att en i och för sig önskvärd förstärkning av det regionala perspektivet i planeringen kunde ske i frivillig samverkan mellan kommuner.
Enligt PBL ska länsstyrelsen samverka med kommunerna i deras planläggning vilket kan tolkas som att ge råd och stöd. Regionplaneorganet ska inte uttryckligen samverka med kommunerna men bevaka regionala frågor och lämna underlag i sådana frågor för kommunernas och statliga myndigheters planering.
Regionplan
Sedan PBL infördes har endast två regionplaner antagits i landet, båda i Stockholmsregionen – Regionplan 1991 och RUFS 2001. Endast i Stockholmsregionen har det under femtio års tid kontinuerligt bedrivits regionplanering. Det är alltså inte obligatoriskt att upprätta en regionplan, till skillnad mot vad som gäller för översiktsplan. Regional samordning går att bedriva utan en formell plan som grund. Stockholms läns landsting har trots allt funnit att det finns ett stort värde i att ha en antagen regionplan med bred förankring. Det innebär att parlamentariskt förankrade ställningstaganden tas i många regionala frågor i god demokratisk ordning.
Regionplaneringen ger också underlag för den allmänna debatten bland medborgarna om de regionala utvecklingsfrågorna. Själva regionplaneprocessen tvingar också fram en diskussion om regionala frågor, som i bästa fall kan leda till en lösning.
Innehållet i en regionplan är till skillnad mot en översiktsplan inte lagreglerat, utan det är regionplaneorganet själv som bestämmer vilka frågor och vilket område som ska behandlas. Planen kan, i den mån det har betydelse för regionen, ange grunddragen för användningen av mark- och vattenområden samt riktlinjer för lokalisering av bebyggelse och anläggningar. Det finns enligt PBL en stor frihetsgrad i detta. En regionplan kan till exempel endast behandla vissa frågor och endast en viss del av regionplaneområdet. Tendensen är att mer och mer inkludera frågor som tidigare inte behandlats, men som många funnit väl så angelägna att få med. Det gäller frågor som traditionellt inte omfattats av den fysiska planeringen men ingår i det som kallas regional utveckling, till exempel ekonomisk och social utveckling.
Former för regionplanering
Formerna för regionplaneringen är däremot reglerade i lag. När en regionplan upprättas ska regionplaneorganet samråda med länsstyrelsen samt med kommuner som berörs av förslaget. Syftet med samrådet är att förbättra beslutsunderlaget och ge möjlighet till insyn och påverkan. Innan planen antas ska den ställas ut under minst tre månader. Under utställningstiden ska planförslaget åtföljas av en planbeskrivning, en samrådsredogörelse och sådant planeringsunderlag som anses vara av betydelse för en bedömning av förslaget. I planbeskrivningen ska planeringsförutsättningarna, skälen till planens utformning och planens konsekvenser redovisas. Planhandlingarna måste vara utformade på ett sådant sätt att innebörd och konsekvenser kan utläsas utan svårighet.
Vid utställningen har länsstyrelsen ansvar för att bevaka att riksintressen enligt Miljöbalken är tillgodosedda, om miljökvalitetsnormer riskerar att överträdas, om den mellankommunala samordningen har skett på ett lämpligt sätt samt om planerad bebyggelse är olämplig med hänsyn till hälsa och säkerhet. Eventuella brister i dessa avseenden ska framgå av länsstyrelsens granskningsyttrande vid utställningen. Yttrandet ska sedan fogas till planen.
Länsstyrelsen har däremot ingen möjlighet att överpröva regionplanen. Det har bara regeringen och endast med hänsyn till om riksintressen har tillgodosetts. En sådan prövning av staten kan naturligtvis ske på länsstyrelsens initiativ om denna är missnöjd. I praktiken kommer detta att handla om konflikter mellan eventuellt motstående riksintressen för infrastrukturobjekt och riksintressen för bevarande.
Medborgarna inom landstingsområdet har möjlighet att i likhet med vad som gäller för andra ärenden överklaga antagandebeslutet till länsrätten och eventuellt vidare till kammarrätt och regeringsrätt. Det är emellertid endast lagligheten i beslutet som kan prövas, inte enbart missnöje med planens innehåll.
Till ledning för översiktsplaner
En regionplan ska sedan den vunnit laga kraft tjäna till ledning för beslut om översiktsplaner, detaljplaner och områdesbestämmelser. Kommunerna är dock inte tvungna att följa planen om de inte finner att det ligger i linje med de egna intressena att göra detta. När en regionplan finns kan länsstyrelsen använda den som underlag i kontakterna med kommunerna. Om en kommun vill detaljplanera för något i strid med regionala intressen kan regionplaneorganet begära att länsstyrelsen prövar planen om så inte annars skulle ske, men det är ytterst sällsynt att en sådan prövning sker på grund av brister i den mellankommunala samordningen. I något fall har kommunala beslut undanröjts, som skulle förhindrat regionalt betydelsefulla vägar att komma till stånd.
Giltighetstid
Regionplanen gäller sedan den antagits endast i sex år. Detta motiverades med att det motsvarade två mandatperioder, vilket var fallet vid tiden för PBL:s införande. Vid en eventuell ändring av regionplanen gäller planen fortfarande endast under den återstående giltighetstiden. Skulle planen fortfarande vara aktuell skulle den enligt förarbetena kunna bli föremål för ett nytt antagande. Sedan dess har mandatperioden förlängts till fyra år och krav på aktualitetsprövning införts för översiktsplaner. Någon ändring av villkoren för regionplaner har inte skett.
Regionplanens ställning
Den antagna regionplanen har i Sverige i praktiken en svag formell ställning jämfört med i de flesta andra länder. Inom EU finns en tendens till ökad makt åt regionala organ. I flera EU-länder har den regionala planeringen en direkt styrande verkan. Nationella planer ger direktiv för den regionala nivån som i sin tur ger direktiv för den lokala nivån. Planer på en lägre nivå får inte strida mot en högre nivå. Man behöver inte gå längre bort än till våra nordiska grannländer Finland eller Danmark för att hitta exempel på en betydligt starkare regional planering. I Sverige saknas allt detta. En bakgrund är den starka ställning som kommunerna har i Sverige.
Regionplanering och miljöbalken
Miljöbalken infördes år 1998. Den ersatte då flera andra lagar, till exempel Naturresurslagen (NRL), Miljöskyddslagen och Naturvårdslagen (NVL) och samlade de svenska miljölagarna under en gemensam hatt. Vissa regler i Miljöbalken är av särskild betydelse för regionplaneringen. I 3 kap. Miljöbalken anges de grundläggande hushållningsbestämmelserna. Områden av riksintresse enligt 3 kap. ska skyddas mot åtgärder som påtagligt kan motverka dessa intressen. I 4 kap. anges särskilda hushållningsbestämmelser för vissa större områden. Bestämmelserna rör bland annat förbud mot ytterligare fritidsbebyggelse. Områden ska även skyddas mot åtgärder som kan skada natur- och kulturvärdena. En regionplan ska enligt PBL beakta riksintressena men behöver inte – till skillnad mot en översiktsplan – redovisa hur dessa avses bli tillgodosedda.
Länsstyrelsen har ansvar för att bevaka om riksintressena är tillgodosedda. Om riksintressena inte är tillgodosedda ska det framgå av länsstyrelsens granskningsyttrande när regionplanen ställs ut. Regeringen kan som nämnts pröva landstingets beslut att anta eller ändra regionplan och kan helt eller delvis upphäva beslutet om riksintressen inte har tillgodosetts på ett godtagbart sätt. Detta är den enda grunden för statligt ingripande mot en regionplan. Möjligheten för regeringen att kunna pröva regionplanen med avseende på riksintressen grundar sig på att eventuella konflikter mellan riksintressen och regionala intressen ska kunna lösas innan regionplanen läggs till grund för fortsatt översiktsplanering i kommunerna.
Ett nytt inslag i den lagstiftning som reglerar planeringen är miljökvalitetsnormer (MKN) som införts i Miljöbalkens 5 kapitel. Miljökvalitetsnormer anger absoluta gränser som inte får överskridas. Enligt Miljöbalken ska miljökvalitetsnormer iakttas vid planering. Av en översiktsplan ska enligt Plan- och bygglagen framgå hur kommunen avser att iaktta gällande miljökvalitetsnormer. Motsvarande gäller dock ej regionplan.
Regional utvecklingspolitik
Länsstyrelserna har sedan länge haft ansvar för regionala utvecklingsfrågor. Det tidigare länsplaneringssystemet utvecklades under 1980-talet med olika temaprogram inom skilda politikområden. Under 1990-talet har utvecklingen av den tidigare regionalpolitiken, som syftade till en utjämning mellan olika regioner, ändrats i riktning mot att varje region utvecklas efter sina egna förutsättningar.
För att stärka den lokala och regionala konkurrenskraften lanserade regeringen 1998 en ny arbetsform i den regionala utvecklingspolitiken – regionala tillväxtavtal (RTA). Tillväxtavtalen genomfördes under perioden 2000–2003 och alla län i landet deltog i arbetet. År 2001 infördes en ny regional utvecklingspolitik för att ge förutsättningar för tillväxt och livskraft i alla delar av landet. Regionala tillväxtprogram (RTP), baserade på en utveckling av nuvarande tillväxtavtal, utgjorde grunden för arbetet. Den nya programperioden avsåg 2004–2007 och processen samordnades med processen för infrastrukturinvesteringar. RTP skulle liksom RTA tas fram av ett regionalt partnerskap och godkännas av regeringen. Länsstyrelsen hade liksom tidigare det övergripande ansvaret för att samordna och driva arbetet.
Från 2003 blev det dock möjligt att bilda ett kommunalt samverkansorgan i ett län, med ansvar för arbetet med länets utveckling. Ett flertal sådana organ har bildats och övertagit ansvaret för den regionala utvecklingsplaneringen. Regeringen beslutade om en förordning om regionalt utvecklingsarbete1 i september 2003, som anger att länsstyrelsen ska utarbeta ett regionalt utvecklingsprogram (RUP), en fortsättning på RTP. Till skillnad mot den fysiska planeringens stränga lagreglering och demokratiska förankring bedrivs det regionala utvecklingsarbetet i stor utsträckning oreglerat av lagar och i en nätverksform.
ESDP och regional utvecklingsplanering
Det finns ingen skarp gräns mellan regionplanering enligt PBL och regional utvecklingsplanering. Detta ligger också helt i linje med det begrepp som inom EU kommit att kallas ESDP – European Spatial Development Perspective. Sedan 1989 har inom EU pågått ett samarbete inom området spatial development eller rumslig utveckling, som skulle kunna vara den svenska översättningen. En gemensam ESDP-rapport antogs av EU:s ministrar för regional utveckling och fysisk planering samt EU:s kommissionär för regional policy i maj 1999 i Potsdam. Målet för den rumsliga utvecklingen är att sträva efter en balanserad och hållbar utveckling av EU:s territorium. Tre mål bör uppnås i EU:s alla regioner: ekonomisk och social kohesion (sammanhållning), skydd och skötsel av natur och kulturarv samt mer balanserad konkurrenskraft inom det europeiska territoriet. ESDP-dokumentet är tänkt som en ram för sektorspolitik med rumsliga konsekvenser på nationell och europeisk nivå samt för regionala och lokala myndigheter. ESDP är inte bindande utan kan beaktas i den utsträckning medlemsstaterna och regionerna vill och är väl snarast ett uttryck för det nuvarande synsättet i Västeuropa.
Källor
- Malmsten, Johnson: Stockholm, region i tillväxt, Planering och utveckling 1993-2003, Regionplane- och trafikkontoret 2004.
- Ahlberg, Johnson: Stockholm blir regionstad. En öppning mot ett odlingsfält med skiftande grödor, Stockholmia förlag 2006.
Externa länkar
Regionplane- och trafikkontoret, Stockholms läns landsting
